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协会动态公告:
银监会国际部主任:加强对系统重要性银行监管
作者:来源:中国金融杂志发布时间:2015-11-13点击数:

编者按:2008年国际金融危机后,国际银行业转变了自我膨胀、过度扩张的经营发展模式,主动进行战略调整,普遍采取去杠杆化、去国际化、去综合化的应对策略,做强核心业务;国际金融监管工作的重点则在于通过提高资本和流动性监管标准、推出系列提升银行业风险管理水平的原则和指引等,增强全球金融体系的安全稳健性。围绕国际金融监管新进展以及国际银行业的转型发展、战略调整、压力测试等问题,本刊特别策划专题,约请监管机构、金融机构有关专家学者进行了分析。

本轮国际金融危机全面暴露出了西方金融体系在微观、中观、宏观三个层面的制度漏洞。危机之后,新兴市场国家力量崛起,全球金融治理架构发生了重大变革。发达国家的俱乐部七国集团(G7)已经被代表性更为广泛的二十国集团(G20)所取代。定期召开的二十国集团领导人峰会也成为推动全球经济增长和金融稳定的核心决策平台。

2009年,二十国集团决定将原来发达经济体组成的“俱乐部式”的金融稳定论坛变更为金融稳定理事会,授权其主导并协调国际金融政策和监管规则的制定与实施。同时,巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、国际证监会[微博]组织(IOSCO)和国际保险监督官协会(IAIS)这三个涵盖银行、证券、保险的国际标准制定组织的权力和职责也得到了强化,并被赋予了新的使命。其中,巴塞尔委员会在银行业监管改革中发挥了核心作用。

国际金融监管改革主要进展

近年来,按照二十国集团领导人关于全面改革全球金融体系的要求,国际金融监管改革工作的主要任务是吸取危机教训,修复引发危机的“断层线”,增强全球金融体系的安全稳健性,深化跨境监管合作,促进全球投资和贸易增长,实现强劲、持续、平衡的增长。

增强金融机构稳健性

提高资本和流动性监管标准。在后危机时代,增强单家金融机构的稳健度,加强整个金融体系的微观基础成为金融监管改革的首要任务。针对资本和流动性不足、杠杆率过高的问题,2010年底的二十国集团领导人首尔峰会出台了巴塞尔协议Ⅲ文件,规定了新的资本、杠杆率和流动性监管标准,作为国际监管改革的重要阶段性成果,为国际银行监管树立了新标杆。根据巴塞尔委员会的总体安排,资本充足率标准已于2013年初开始实施,将经过5年过渡期于2018年完全达到监管要求。杠杆率信息披露从2015年起实施,流动性覆盖率标准从2015年初实施,先达到60%的最低标准,之后分年逐步于2019年达到100%的监管要求。2014年度,净稳定融资比率(NSFR)修订方案通过,标志着国际统一的流动性风险定量监管标准正式确立。目前,巴塞尔委员会27个成员经济体均已发布实施新的资本监管规则,多数成员已发布流动性覆盖率、杠杆率和系统重要性银行监管规则。巴塞尔委员会对国际大型银行的测算显示,在巴塞尔III框架下,平均核心一级资本比率(CET1)为10.2%,一级资本比率为10.5%,总资本充足率为11.9%,杠杆率为4.4%,流动性覆盖率为119%,均比上年有所提升。资本质量提升较为明显,核心一级资本在总资本中的占比平均为86%,其他一级资本占比2.4%,二级资本占比11.6%。

改进企业文化,提升风险管理水平。风险管理是银行抵御风险、增强稳健性的第一道防线。2014年,金融稳定理事会在上年风险治理国际评估所反映经验教训的基础上,推出了一系列推动银行业提升风险管理水平的原则和指引,包括有效风险偏好框架原则、监管当局促进金融机构加强风险文化的指引等,还发布了对部分国家实施稳健薪酬原则情况的调查报告。近期,巴塞尔委员会发布了资本规划程序基本要素指引、识别和处置有问题银行的监管指引以及用于指导跨境跨业监管合作的提高监管联席会议制度有效性指引。此外,还结合近年新出现的问题修订了加强银行公司治理的指导原则,发布了国际银行业实施操作风险稳健原则情况的调查报告。鉴于不合理的薪酬机制成为金融机构公司治理的薄弱环节,国际上对于薪酬制度进行了严格的规范。金融稳定理事会出台了稳健薪酬机制指引,欧盟和英国也推出了对金融机构的限薪要求,将当年薪酬发放的时间区间拉长,并确定了经营行为不审慎的奖金扣回机制,遏制了银行经理层因追求短期利润而过度承担风险的不当激励。近期,金融稳定理事会还加强了对金融机构风险文化的研究,希望确立一些基本原则来培养金融机构稳健的企业文化。

完善市场基础设施建设

降低对评级机构的依赖。二十国集团领导人认为,在次贷危机和欧洲主权债务危机中,监管当局和市场参与者过度依赖外部信用评级机构,导致羊群效应和悬崖效应,加剧了金融体系的波动,放大了亲周期性和系统性风险。金融稳定理事会已经发布了降低外部评级依赖的原则和路线图,要求国际标准制定机构和各国监管当局修改行业标准,减少对外部评级结果的援引,鼓励机构强化自身信用风险评估代替外部评级。

改革会计准则。国际金融危机爆发后,二十国集团领导人倡议建立全球统一的高质量会计准则,着力提升会计信息透明度,将会计准则的重要性提到了前所未有的高度。国际会计准则理事会(IASB)和美国财务会计委员会(FASB)作为国际财务报告准则的主要制定机构,在二十国集团的要求下采取了系列重要举措加快会计准则修订和趋同进程。但是,两者趋同进程缓慢、趋同难度大,从最初2011年6月底拖延至今。截至目前,IASB会计准则修订工作基本完成,对公允价值计量、合并会计报表、金融工具分类与计量、金融资产减值准备、套期会计等重要会计准则进行了完善。2014年7月,IASB发布了新的《IFRS9金融工具》来替代《IAS39金融工具:确认与计量》,其中包括新金融工具分类与计量、单一具有前瞻性的预期损失减值模型、套期会计以及自身信用风险公允价值变动损益确认等。IFRS9将从2018年1月1日起实施,允许提前使用。

加强场外衍生品市场监管。根据二十国集团领导人的提议,场外衍生品市场改革的主要任务是提高场外衍生品市场透明度,防范系统性风险,防止市场滥用行为。金融稳定理事会建议加强中央清算,要求所有标准化的场外衍生品合约都进入中央清算机构进行清算,如果不通过中央交易对手进行交易的业务,要大幅度提高交易对手信用风险要求,所有场外合约都应当在托管机构进行备案。同时,金融稳定理事会要求各国要提高标准化的场外衍生产品在交易所或电子交易平台交易的比例,推进有关交易前和交易后透明度的立法和落实。为确保数据收集的准确性,金融稳定理事会推动建设统一法人识别编码(LEI)项目,对每一家金融机构设定唯一的法人识别编码,避免出现同一机构在不同市场间交易采用不同身份造成的风险误判。

解决“大而不倒”难题,填补监管真空

危机之后,国际金融监管界提出了“宏观审慎”的新概念。宏观审慎视角包括两个维度:一是纵向时间维度,主要解决亲周期问题;二是横向空间维度,主要解决系统性风险传导问题。为了降低风险的传导,金融稳定理事会着重研究“大而不倒”的问题和“影子银行体系”的解决方案。

解决“大而不倒”的问题,提出系统重要性银行监管规则。金融稳定理事会重点从合理评估金融机构的系统重要性、增强吸收损失能力、加大监管强度、完善风险处置机制等方面开展工作并取得进展。

一是识别系统重要性金融机构。认定全球系统重要性金融机构的方法已经发布并完善。巴塞尔委员会采用2013年底数据,对来自美国、英国、瑞士、巴西、中国等19个国家75家银行的全球系统重要性进行了测算排名,确定了30家全球系统重要性银行,分别来自美国、英国和中国等11个国家,将成为首批适用附加资本要求的银行,即按照全球系统重要性程度计提1%~2.5%的附加资本,从2016年到2019年分步实施。

二是提高总损失吸收能力(TLAC)。商业银行总损失吸收能力是指商业银行在出现损失时以其持有的资本或特定形式的债务承担损失的能力。金融稳定理事会提出,应要求全球系统重要性银行在资本之外,通过将部分或全部商业银行债务转换为普通股或实施减记,使相关债权人通过“自救”承担银行倒闭带来的损失,以避免政府救助。按照公开发布的征求意见方案,总损失吸收能力的定量要求将在16%~20%,具体根据2016年的定量测算结果确定,在此之上,如果加上2.5%的储备资本和1%~2.5%的系统重要性银行附加资本要求,全球系统重要性银行总损失吸收能力要求则为19.5%~25%。在总损失吸收能力的构成中,应当至少有33%为债务。

三是提高监管强度。主要是在风险偏好框架、风险文化培育以及风险识别和管理方面提出更高的要求,同时提升对全球系统重要性银行的压力测试要求,密切关注其在极端压力情景下的损失情况和资本缺口。

四是推动制定有效的处置计划。按照二十国集团领导人达成的共识,各国须完善系统重要性金融机构的风险处置制度,明确相关部门的处置职责、工具和权力,在危机情况下保证关键的金融和经济功能得以延续,提高问题机构风险处置的速度、透明度及可预见性,促其恢复正常经营或平稳、有序退出市场,避免政府救助使纳税人遭受损失。

五是加强跨境监管协调。在涉及全球系统重要性金融机构的跨境处置问题上,金融稳定理事会要求每家全球系统重要性银行成立危机管理工作组(CMG)并签订跨境处置合作协议,成员包括母国监管当局、中央银行、财政部门和主要东道国监管当局。危机管理工作组负责评估银行的可处置性、审议恢复和处置计划,并签订针对每家银行的跨境处置合作协议,识别可能影响跨境处置合作的障碍。

解决监管真空问题,加强影子银行监管。根据金融稳定理事会的定义,影子银行有广义和狭义之分。广义的影子银行包含所有信贷中介机构,而狭义的影子银行则是指没有接受适当监管的信贷中介机构。在二十国集团领导人的要求下,金融稳定理事会对影子银行采取了双管齐下的策略:一方面,建立了监测框架,提升监管当局跟踪演变、识别风险和早期介入的能力。2011年以来,金融稳定理事会开展了三轮影子银行监控测算。目前的测算覆盖全球20个国家(地区)和所有欧盟区成员国,覆盖全球83%的GDP和90%的金融资产。另一方面,提出了监管政策建议,包括加强并表监管和大额风险敞口管理,减少货币市场基金被大规模赎回的风险,加强对资产证券化业务和短期回购市场的管理等。从规模上看,2013年全球广义影子银行资产规模为75万亿美元,约占全球金融资产的25%、银行体系资产的50%,全球GDP比重的120%。在全球影子银行资产中,美国大约占了三分之一,欧洲占了三分之一,新兴市场国家占了三分之一。在过去的两年里,新兴市场国家影子银行的规模增速明显加快。金融稳定理事会正在考虑把影子银行体系划分为集合类基金、贷款公司、具有融资融券功能的证券公司、担保公司和证券化实体,进行分类统计和信息共享,并提出有针对性的监管措施。

解决顺周期问题。巴塞尔III协议针对资本要求,建立了两个反周期的缓冲机制:逆周期的缓冲和留存收益的缓冲,要求金融机构在经营状况良好的时候,多提资本金,提高抗风险能力,在经济下行期再释放资本抵御损失。同时,推广审慎的前瞻性动态拨备制度,实现“以丰补歉”,未雨绸缪。

加强对国际活跃金融机构的跨境国际监管。按照金融稳定理事会的要求,监管当局应该针对全球系统重要性银行设立危机管理小组,加强信息沟通和危机磋商。如果银行资产集中于母国,则采取单点处置方案,由母国监管部门牵头来做处置工作。如果资产规模在各个国家基本相当,则采取多点处置的方式,即由几个国家的监管部门进行联合处置。这两个方案都将涉及法规衔接和跨境认可等很多问题。

国际金融监管改革展望

根据2014年11月二十国集团领导人布里斯班峰会达成的共识,金融稳定理事会和巴塞尔委员会主导的国际银行监管改革涉及三大方面:一是完善银行监管国际规则;二是加强对各国实施监管新规则的监测和评估;三是更加注重持续监督的有效性。

近年来,资本监管规则日趋复杂,降低了银行之间资本充足率的一致性和可比性,影响了市场对资本监管的信心。巴塞尔委员会近期研究提出了提高资本充足率一致性和可比性的一系列方案,目的是在维持国际标准一定程度的风险敏感性的同时,降低其复杂性,提高可比性,主要包括三方面措施:

一是完善监管规则。将标准法计算的资本要求作为高级法的资本底限,避免银行利用内部模型人为降低资本要求;修订完善信用风险、市场风险和操作风险标准法;全面评估模型方法,限制银行自行确定模型参数的范围;引入不具有风险敏感性的杠杆率指标作为资本充足率的补充等。同时,发布补充规定,进一步明确巴塞尔资本监管框架中规定不够清晰的内容。

二是强化披露要求,提高银行披露的风险计量和资本充足率信息的一致性,以便市场参与者能够充分比较、评估不同银行的资本充足水平。

三是持续监测差异。让不同银行用各自模型计算同一资产组合的资本要求并比较差异原因,加强对各国资本监管规则及其实施情况的评估,促进提高银行资本充足率的一致性和可比性。按照各国在这方面初步达成的共识,巴塞尔委员会未来将对资本监管框架进行更全面、深入的评估修正,重点是信用风险、市场风险、操作风险、银行账户利率风险等的风险加权资产计量框架改革,将对各国监管部门、银行业实施资本管理和监管形成较大的挑战。

按照二十国集团领导人峰会的要求,为确保巴塞尔III在全球得到一致和稳健的实施,巴塞尔委员会建立了巴塞尔III实施国别评估机制,先从资本充足率标准开始,主要评估各成员经济体的资本监管规则与巴塞尔III的一致性,并将评估结论分为“符合、大体符合、大体不符合、不符合”四个等级。例如,2013年巴塞尔委员会对中国进行了为期半年的评估,结果认定为“符合”,并对中国的银行业资本规则给予了高度评价。除资本标准外,未来的国际评估还将陆续涵盖流动性标准、杠杆率、系统重要性银行监管框架等其他方面。为确保其发布的相关规则的实施,并监控各国金融体系的脆弱性,金融稳定理事会也建立了国家评估和专题评估两项机制。过去几年间,中国银监会先后接受了金融稳定理事会组织的薪酬机制、处置框架等专题评估,并于2014年下半年以来接受了国家评估,金融稳定理事会将于近期发布对中国的国家评估报告。

完善监管规则只是强化银行监管的起点,必须强化持续监督。为此,金融稳定理事会先后发布了三份强化监管有效性的报告,提出的政策建议涉及监管目标设定、监管资源配置、监管方法改进和监管措施强化等许多方面。巴塞尔委员会正在研究资产分类和处置的审慎性、并表监管、压力测试、银行贷款损失拨备等方面的监管措施,将发布相关指导性文件。

对中国的启示和意义

无论是1988年的巴塞尔协议I还是2004年的巴塞尔协议II,都是西方发达国家主导制定的金融规则。2009年初,中国成为金融稳定理事会和巴塞尔委员会的正式成员。在国际金融治理舞台上,中国不再仅是国际规则的追随者,还全面参与了国际金融规则的制定,成为代表新兴市场的重要力量。目前,中国在金融稳定理事会有三个席位,分别由财政部、央行[微博]、银监会参加;在巴塞尔委员会有两个席位,分别由央行和银监会代表。国际金融危机以来,中国深度参与了金融监管改革的重大议题设置和规则起草,并发挥了重要的作用,这些改革对于中国也有着重要的启示和意义。

实施巴塞尔协议III增强了金融机构抵御风险的能力。国际金融危机期间,中国银行业资本充足率无论在数量还是质量上都处于国际较高水平,随着国际监管标准的普遍提升和巴塞尔协议III的全球实施,这一优势已不明显。在我国银行业实施巴塞尔协议III的过程中,合理提升资本质量和资本标准,督促银行业多渠道补充资本,对推动中国银行业实现长期可持续发展和提高国际竞争力至关重要。同时,借鉴并用好流动性覆盖率和净稳定资金比例两个国际流动性标准,将对传统的存贷比、流动性比例指标体系构成有效的补充,有助于推动银行业加强流动性管理,降低期限错配,提高融资来源的稳健性。

加强对系统重要性银行的监管。国际监管改革提出的系统重要性概念值得我们借鉴。在金融市场中,规模大、行业关联度强、复杂程度高、可替代性强、国际业务占比较高的大型金融机构理应接受更为严格的监管。这一理念可以帮助完善当前的商业银行分类监管实践,改变简单按出身划分监管的做法,把银行机构按系统重要性重新分类,分别适用不同的业务准入、监管和退出标准,一方面可以遏制金融机构贪大求规模的动机,建立激励相容的发展战略,另一方面也有利于更合理地配置有限的监管资源。

加强对影子银行监管。“影子银行”不是中国金融体系独有的现象,西方国家在管理类似风险的过程中有过很多经验教训,值得中国借鉴。本轮国际金融危机的教训表明,为了防止监管套利,降低系统性风险,对信贷类业务监管,不应根据机构和业务表面的名称确定监管规则,而是要看相关业务是否具有资金归集、收益承诺、信用转换、期限错配、流动性错配等“信贷中介”业务的特点,分别根据这些特点的风险特征确定监管规则。因此,不论是理财、信托产品,还是同业、互联网金融业务,只要具有上述风险特点,且所在机构在业务失败时要参与分担损失,就需要明确资本损失吸收能力和流动性风险管理规则。所谓“影子银行”业务,如果能够建立科学配套的风险管理规则,使其脱离阴影,接受阳光监管,完全可以成为正常的金融业务,稳健成长。

建立金融机构处置计划。金融稳定理事会将危机管理划分为“恢复”和“处置”两个阶段。恢复计划由商业银行制定(需经监管当局批准)并实施,目的是在银行面临巨大压力的情况下,通过有效采取事前规划的各项措施,及时恢复财务实力和生存能力,实现持续经营。处置计划由监管当局制定并实施,包括延续金融机构承担的关键金融和经济功能、合理处理债权债务关系、保证存款人迅速得到资金返还等措施。中国的金融机构应该尽早建立恢复与处置计划。只有通过预先确立的处置计划,才能逐步合理地减少市场的不确定性和道德风险,允许经营失败的银行有序退出。在目前金融机构破产处置缺乏明确法规支持的情况下,可以通过对每家机构建立处置合约进行单独约定。

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